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环境行政公益诉讼中检察机关诉讼地位探析

发布时间:2016-04-05    

 

——以贵州省金沙县人民检察院诉金沙县环保局不履行行政处罚一案为例
 摘要:当前《行政诉讼法》修改在即,现行《行政诉讼法》及相关司法解乏都没有对谁有资格提起行政公益诉讼作出规定,随着公益诉讼制度在我国民事领域的确立,在我国建立行政公益诉讼制度的呼声越来越高,而环境保护案件涉及的人多地广,面大域宽,侵害的是不特定多数人的利益,结合个案分析案件处理情况,有利于探索环境行政公益诉讼案件的处理机制。从确立环境行政公益诉讼主体入手,扩张立法关于起诉主体的范围,使诉权的享有者更为广泛,从而实现社会公共利益与个体利益保障的平衡。本文通过个案分析,在没有法律规定下,探讨检察机关参与环境行政公益诉讼的主体资格,最终探索检察机关为“公益诉讼原告”的法律地位,确立了检察机关在公益诉讼中的地位与角色。
关键词:环境行政公益诉讼;主体资格;法律地位
 
   一、案件基本情况
   (一)案情回顾
    1.基本情况
    2013年8月,四川省泸州市佳乐建筑安装工程有限公司(以下简称佳乐公司)在贵州省金沙县城鼓韵广场修建宏圆大厦,施工中给周边群众造成噪声污染,经群众举报后,金沙县环保局(以下简称环保局)对其噪声污染进行了监测,核定该公司应当缴纳排污费121520元,并分别于2013年11月26日和2014年8月19日向该公司送达了缴纳通知书及限期催缴书,在规定时限内该公司拒不缴纳排污费。
    2.诉讼缘由
金沙县人民检察院(以下简称金沙县检察院)认为,佳乐公司未依照《排污费征收使用管理条例》的规定按时缴纳排污费,在环保局两次发出催缴通知后均不主动履行其法定义务,拖延支付排污费近一年,其行为依法应当受到处罚,但环保局未按照《排污费征收使用管理条例》第二十一条关于“逾期不缴纳的,处应缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款,并报经有批准权的人民政府批准,责令停业整顿”的规定和《环境保护法》第三十五条关于“违反本法规定,有下列行为之一的或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门可以根据不同情节,给予警告或者处以罚款,……(三)不按国家规定缴纳超标准排污费的……”的规定对佳乐公司逾期缴纳排污费行为进行处罚。根据《行政强制法》第四十五条、《环境保护法》第三十五条、国务院《排污费征收使用管理条例》第十四条之规定,环保局应当对佳乐公司进行相应处罚。
3.诉讼请求
    判决被告环保局履行对第三人佳乐公司逾期未缴纳排污费的行为给予行政处罚的法定职责。
    (二)审理情况
    1.提起环境行政公益诉讼
    金沙县检察院以环保局怠于行使行政处罚的行为损害公共利益为由,依照贵州省高级人民法院《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行建设的意见》中关于“国家机关、环保公益组织为了环境公共利益,可以依照法律对涉及生态环境的具体行政行为和行政不作为提起环境行政公益诉讼,要求有关行政机关履行有利于生态文明建设有关的行政管理职责。”“检察机关是公益诉讼的主体。”的有关规定和《关于环境保护案件指定集中管辖的规定(试行)》的规定,以行政公益诉讼原告身份将环保局诉至仁怀市人民法院。
    2.跨区域异地审理
仁怀市人民法院(以下简称仁怀法院)据《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行建设的意见》、《关于环境保护案件指定集中管辖的规定(试行)》[[1]的规定依法审查金沙县检察院提起的行政公益诉讼并决定立案受理。]
3.督促行政机关依法履职
    仁怀市法院在受理该案后,依法向被告环保局送达了相关法律文书,环保局立即决定向佳乐公司处以警告处罚,并将处罚情况告知金沙县检察院。佳乐公司在接到环保局的处罚决定书后,在法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼。故而,金沙县检察院向仁怀市法院申请撤诉,仁怀市法院裁定准予撤诉。
(三)争议的假设
金沙县检察院认为环保局处罚佳乐公司时不积极,可能造成国有资金流失,将该局起诉到法院。由此,环境行政公益诉讼引发社会关注。笔者认为,该案不仅仅只是媒体所称的具有“标本意义”,更是具有里程碑式的意义,正如武汉大学蔡守秋教授所言:“到目前为止,在我国真正意义上的环境公益诉讼案件并不多。”那么,环境行政公益案件在全国来讲就只有金沙县检察院诉环保局这么一起,研究该案,关乎环境行政公益诉讼在实务中的具体探索,也是对党的十八届四中全会提出的“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”的回应。因此,本文力图借助该案分析厘清环境行政公益诉讼的本质,故而将该案第一个争议焦点确定为该案是否属于环境行政公益诉讼。
在该案中,除了检察院对环保局提起的诉讼,能否由其他组织或者利害关系人提起该诉讼。我国《民事诉讼法》第五十五条明确规定对“污染环境、侵害众多消费者合法利益等损害社会公共利益”的诉权赋予“法律规定的机关和有关组织”,那么在民事诉讼中的原告对诉的权利主张从个人的人身权利和财产权利扩展到社会公共利益是否同样适用于行政诉讼中,为此,将本案第二个争议焦点确定为检察机关作为行政公益诉讼原告是否适格。
     二、关于争议的法律分析
   (一)该案是否属于环境行政公益诉讼
该案是佳乐公司施工队周边环境造成噪音污染,环保局下达处罚通知书后被处罚人佳乐公司未履行法律义务,造成国库损失,故而,检察院向仁怀法院提起诉讼,该诉讼是否属于环境行政公益诉讼?具有何种特征?笔者从以下角度进行分析。
1.公益诉讼的角度
    公益诉讼制度在我国一直未设立,早在古罗马的诉讼程序中就以受保护权益的性质将诉讼区分为私益诉讼和公益诉讼。在古罗马帝国之后,公法益和私法益被近现代法治发达国家所继承,并在此基础上得到不断发展和完善。该制度有其他制度无可比拟,无法替代的优越性,它在某种意义上弥补了法律制度上的缺陷,为提高国民素质、社会稳定、经济发展发挥一定的作用。关于公益诉讼,可以将其定义为:“为维护社会公共利益,某个特定的组织或根据法律授权的人,针对侵犯国家利益、社会公共利益的行为提起诉讼,请求法院追究相关主体法律责任的诉讼活动。”[[2]]
    2.行政公益诉讼角度
    公益诉讼基于罗马法“诸法合一、民刑不分”而未按照刑事、民事等方面的进行划分公益诉讼。只是近代,诸法分离,公益诉讼制度也有了相对具体的划分,诸如:刑事公益诉讼、经济公益诉讼、行政公益诉讼、劳动公益诉讼、民事公益诉讼等。[[3]]行政公益诉讼,是“指公民认为行政主体行使职权的行为违法,侵害了公共利益或有侵害之虞,虽与自己无直接利害关系,但为维护公益,而向特定机关提出起诉请求,并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。”[[4]]
    3.环境行政公益诉讼
 环境行政公益诉讼是一种特殊的行政诉讼,其立足于现有的行政公益诉讼制度。
    (二)该案环境行政公益诉讼主体资格是否适格
     检察机关应在其他法律监督方式失效的前提下,方可提起环境行政公益诉讼,这是马怀德教授关于行政公益诉讼原告资格的观点,即“人民检察院认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的,可以向作出行政行为的行政机关提出要求予以纠正的法律意见或建议,行政机关应当在一个月内予以纠正或予以书面答复。逾期未按要求纠正、不纠正或不予答复的,人民检察院可以提起行政公益诉讼。”
1.检察机关环境行政公益诉讼主体资格的取得
    由于我国没有行政公益诉讼制度,故而导致行政公益诉讼原告资格在立法上的空白。根据宪法规定检察院是我国的法律监督机关,对国家法律的执行和实施进行监督。检察院依照法律独立行使检察权,不受行政机关,社会团体和个人干涉。这种独立于行政机关的法律地位和作为享有法律执行权的属性决定了检察机关提起行政公益诉讼法律上的正当性。独特的法律地位和性质使其当然具备行政公益诉讼的原告资格。另外,由检察机关提起行政公益诉讼符合司法权对行政权制约的要求。《行政诉讼法》第十条规定,人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。检察机关作为行政公益诉讼的原告必将更好的发挥其法律监督和防止行政权滥用的作用。检察机关代表国家行使检察权,作为法律监督机关有维护法律正确实施、社会公共公正的职责,这就使得检察机关成为公共利益最有资格的代表。在己经建立行政公益诉讼的国家,如美国、德国、日本等国,检察机关都作为提起诉讼最主要的主体。“检察机关在西方国家己经被视为最高法律秩序的代表和公共利益的维护者……很多国家己经建立了成熟的行政公益诉讼制度,其中检察长作为公共利益的代言人发挥着重要作用。”2.检察机关环境行政公益诉讼主体资格能否被社会团体替代
    检察机关在职能上除了代表国家进行刑事公诉外,还承担民事、行政案件的检察监督工作,赋予社会团体行政公益诉讼原告资格能有效地减轻检察机关的诉讼负担。为了避免社会团体滥诉,可以在其发现公共利益遭受行政行为侵害时,向作出该行为的行政机关或向其主管机关提出纠正意见未得到更正,再行提起行政公益诉讼。也就是说,社会团体不能替代检察机在关环境行政公益诉讼中的主体资格,但可以有限制地补充。
    3.检察机关环境行政公益诉讼主体资格能否被个人替代
在目前我国司法实践中,以个人身份提起民事或行政公益诉讼
的尝试屡屡受挫。基于对防止滥诉和对行政权尊重的考虑,新修订的《民事诉讼法》依然没有突破对公民个人提起民事公益诉讼的限制。
 笔者认为,造成环境行政公益诉讼是因行政机关不作为、慢作为或乱作为所造成,而公民个人作为公益诉讼的原告,符合我国人民民主专政政体的要求也符合法律的规定。我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权利属于人民。”“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务”。这些规定充分体现了我国人民民主专政政体,人民通过选取代表组成人民代表大会行使国家权力。行政权创设的初衷是更好的管理国家和社会事务,保障社会秩序健康运行,维护社会公共利益。
     三、该案的思考
    (一)什么是环境行政公益诉讼
   建立环境行政公益诉讼制度,有利于保护公民环境权利,实现公众对于环境保护事业的民主参与。在中国现行环境执法管理体系不畅的情况下,环境行政公益诉讼制度可以充分实现对行政机关的环境执法行为的监督。但是目前理论界对环境行政公益诉讼有多种定义,比较有代表性的说法有以下两种:一是“环境行政公益诉讼是指当环境行政机关的违法行为或不作为对公众环境权益造成侵害或有侵害可能时,法院允许无直接利害关系人为维护公众环境权益而提起行政诉讼,要求行政机关履行法定职责或纠正、停止其侵害行为的制度。”[[5]二是“环境行政公益诉讼是指特定的国家机关、相关的组织和个人作为公共利益的代表人,在环境受到或可能受到污染或破坏的情形下,为维护环境公益不受损害,对行为人提起行政诉讼的诉讼活动。”[[6]]]
    当前,理论界对环境行政公益诉讼的定义尚显模糊,笔者认为应当定义为特定的国家机关、相关的组织和个人作为公共利益的公益诉讼原告,在环境受到或可能受到污染或破坏的情形下,为维护环境公共利益不受损害,督促行政机关履行相应职责而对行政机关提起的行政诉讼活动。
    (二)检察机关在环境行政公益诉讼中的法律地位
检察机关参与公益诉讼的法律定位,历来学术界存在多种观点,如国家监诉人说、双重身份说、国家公益人说、诉讼当事人说等。主要有代表性的有:第一,当事人说。该学说认为,检察机关在民事、行政公益诉讼中处于诉讼当事人的法律地位,即诉讼的原告人。检察机关是国家利益的代言人,在公共利益受到损害的情况下,自然应当作为当事人发动诉讼程序,同时,赋予其原告人的当事人地位可以使检察机关更好地参与诉讼程序,享有应有的诉讼权利、承担必要的诉讼义务。”[[7]]当事人说更能使检察机关具备诉讼参与人的身份,使其更好地参与诉讼程序,也有利于实现诉讼双方的平等对抗。但也有人提出如果检察机关以当事人的身份参与诉讼,那么其可能面临的诉讼风险将如何承担呢?如被反诉的情况下,一旦承担赔偿等法律责任,又将如何落实呢,与我国的国家赔偿制度是否需要衔接呢?第二,公益代表人。“该学说认为,检察机关参与公益诉讼是代表国家、社会或民众的利益提起诉讼的,在民事公益诉讼中处于社会公益代表人的诉讼地位。”[[8]]所以,检察机关只能是诉讼代表人的身份。第三,国家公诉人说。该学说认为,检察机关参与公益诉讼是具有双重法律身份的,其既是社会或公众利益的维护者、代理者,也是国家法律的监督者,这是宪法赋予他的法定职责。检察机关在公益诉讼中的法律地位就类似于其在刑事诉讼中“公诉人”的身份或地位。所以检察机关应界定为国家公诉人的诉讼身份。当前,争论较大的就是“当事人说”与“国家公诉人说”。
    笔者认为,检察机关在环境行政公益诉讼中的法律地位还是与在刑事诉讼中的法律地位有不同之处。“我国宪法第一百二十九条规定了检察机关是我国法律监督机关。法律监督就是统治阶级为维护自己的统治,为了统一实施法律而实行的一种特设监督。”[[9]]在刑事诉讼中,为了惩罚犯罪、保障法益,检察机关必须履行检察权,作为国家利益、社会公共利益的代表、国家法制维护者的身份提起公诉。故在环境行政公益诉讼中若它以法律监督者的身份参与公益诉讼,即不享有胜诉的利益,也不承担败诉的风险,只是程序意义上的“原告人”,那公益诉讼的结果是什么?那么环境行政公益诉讼的意义何在?若环境行政诉讼中的“国家公诉人”不享有胜诉的利益,也不承担败诉的风险,能否有效监督行政机关,能否有效的达到公益诉讼的目的,就金沙县检察院起诉环保局一案来看,效果很好,但仅仅只是个案,今后同类的案件处理结果又如何?笔者不敢狂言。
    四、结论
随着日新月异的发展,公益诉讼作为一种新型诉讼形式,已逐渐成为司法实践中重要的组成部分。而环境行政公益诉讼也在进行尝试,关于环境行政公益诉讼的定义尚显模糊,笔者认为应当定义为特定的国家机关、相关的组织和个人作为公共利益的公益诉讼原告,在环境受到或可能受到污染或破坏的情形下,为维护环境公共利益不受损害,督促行政机关履行相应职责而对行政机关提起的行政诉讼活动。在当前阶段,基层法院作出有力的探索,尝试检察机关行政公益诉讼起诉主体资格的适用,将检察机关在公益诉讼中的地位和角色定位为“公益诉讼原告”,为新时期行政公益诉讼检察权的界定提供了实践与理论基础。当然,为了更好地实现国家利益或社会公共利益保护之目的,也为了实现个体利益与社会利益的平衡,我国检察机关在公益诉讼中的地位和角色定位仍需要进一步探索,需要相关制度的保障和完善。
 
 


[[1]]参见贵州省高级人民法院《关于环境保护案件指定集中管辖的规定(试行)》中规定的实行“145”司法环境保护审判的指定集中管辖模式。简言之,“1”指的是在省高院设立生态环境保护审判庭,审理全省范围内应由高级法院审理的环境保护民事、行政案件;“2”指的是在贵阳、遵义、黔西南四个中级法院设立生态环境保护审判庭。“5”指的是在清镇、仁怀、遵义县、普安五个基层法院设立生态环境保护审判法庭,对应管辖其上级的中级法院管辖边区的民事、行政环境案件。
⑵“前者乃保护个人所有权利的诉讼,仅特定人才可以提起:后者乃保护社会公共利益的诉讼,除法律有
特别规定者外,凡市民均可提起。”转引自颜运秋:《公益诉讼法律制度研究》,法律出版社2008年版,第7页
[[2]]参见宛海学:我国行政公益诉讼原告资格制度探究,2014年安徽大学硕士学位论文.
[[3]]参加秦昭玉:我国民事诉讼公益制度原告资格研究,2013年郑州大学硕士学位论文.
[[4]]参见 http://baike.baidu.com/view/4359335.htm#3;访问时间2015年1月1日.
[[5]] 夏云娇,王国飞:国外环境行政公益诉讼相关立法对我国的启示--以美国、日本为例[J]:湖北社会科学,2007年09期.
[[6]] 王鹏祥:论我国环境公益诉讼制度的构建[J]:湖北社会科学,2010 年第3 期,第154页.
[[7]] 参见李雅:论检察机关在公益诉讼中的地位和角色设计,2011年河北师范大学硕士学位论文.
[[8]参见宛海学:我国行政公益诉讼原告资格制度探究,2014年安徽大学硕士学位论文.
[[9]] 参见李雅:论检察机关在公益诉讼中的地位和角色设计,2009年河北师范大学硕士学位论文.

 



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